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基层检察机关开展公益诉讼工作存在的问题及对策

2018-11-26 05:12:00    来源:法制与社会    作者:王振现

内容摘要:自检察机关根据全国人大常委会授权开展公益诉讼工作以来,各基层检察院积极探索,陆续提起了一起起具有较大影响力的公益诉讼案件,对维护国家和社会公共利益,促进行政机关依法行政、严格执法起到了积极的作用,也引起了全社会对公益诉讼的热切关注。但是,提起公益诉讼对检察机关而言是一项探索性、创新性的工作,工作中面临的困难和问题比较多,亟待加以研究探索制约公益诉讼顺利开展的方法和途径。

  关键词:公益诉讼  基层检察院

  公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人,根据法律的授权,对违反法律法规,侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为,向法院起诉,由法院依法追究法律责任的活动。公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼,这是按照适用的诉讼法的性质或者被诉对象(客体)的不同划分的;按照提起诉讼的主体公益诉讼可以划分为检察机关提起的公益诉讼、其他社会团体和个人提起的公益诉讼,前者称为民事公诉或行政公诉,后者称为一般公益诉讼。目前,检察机关公益诉讼工作还处在起步阶段,在办案规模、数量、诉讼效果等方面与预期目标还存在一定的差距,尤其是基层检察院在开展公益诉讼工作中面临的困难和问题较多,亟待加以研究和解决。

  一、基层检察机关在公益诉讼工作中的职责定位

  (一)基层检察院是公益诉讼开展的重心

  据最高检有关文件要求,提起公益诉讼的重心放应在市县两级检察院。另据最高检关于公益诉讼阶段性情况通报显示,基层检察院是公益诉讼工作开展的重中之重,基层院工作开展的优劣对公益诉讼工作的成效起着基础性和决定性作用。

  (二)基层检察院是攻克公益诉讼的主力

  公益诉讼在诉讼类型上主要有民事和行政之分,行政公益诉讼在案件定性、被告地位、地方阻力、社会影响等方面较民事公益诉讼面临的困难相对要大,但更能体现检察机关维护公益的职能作用,故试点工作实践中检察机关更侧重于提起行政公益诉讼。根据最高检出台的《人民检察院提起公益诉讼工作实施办法》关于管辖的规定,公益诉讼一般由基层检察机关提起,所以基层检察机关成为攻克公益诉讼的主战场,发挥着主力军的作用。

  (三)基层检察院是发挥维护公益职能的先锋

  近年来,从舆情反映的损害公益事件情况看,涉及地域面积广、受害人众多、造成轰动效应的重大事件并不突出。但在县、区域范围内的涉公益事件时有发生,特别是涉及生态环境和资源保护领域的公益维权呼声日益强烈。同时,根据我国政治体制的特点,行政管理的首要环节是县级政府,行政执法的违法问题也多发生在这一环节。因而,基层检察机关在发现损害公益案件线索上具有直接性、易察性的优势,基层检察机关在公益诉讼工作推进中理所当然的承担起办案的先锋职责。

  二、当前基层检察机关开展公益诉讼工作的整体形势

  (一)地区之间工作开展进度不均衡

省份之间以及同一省份的市县之间均存在工作开展不均衡的问题,有的地区工作开展顺利,任务完成快,社会效果好;但有的地区工作进展慢,未按时完成任务,甚至停滞不前。  

(二)办案领域较集中、单一

按照《检察机关提起公益诉讼方案》等文件的规定,检察机关提起公益诉讼的案件范围主要集中在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域。实践中,生态环境和资源保护领域的案件无论在公益诉讼线索、诉前程序、还是公益诉讼中均占据了绝对高的比率,其他领域所涉案件相对较少。

(三)成效显现不够及时、全面

  据最高检通报的公益诉讼案件情况来看,目前全国各地提起的公益诉讼案件审结率仅较低,起诉至审结的时间差使得公益诉讼案件效果的显现具有滞后性,影响了对检察机关提起公益诉讼作用的正面评价。同时,由于公益诉讼开展之初,最高检出台的《试点方案》、《实施办法》等文件,对公益诉讼的宣传在审批程序上提出了较为严格的要求,各基层试点院不可擅自宣传,使得有些公益诉讼典型案例在宣传上不够及时。有些试点院为降低公益诉讼对当地政府或行政执法机关造成的负面影响,主观上不愿进行广泛宣传,在宣传资料的上报上不够主动或对宣传内容避重就轻、轻描淡写,使得宣传资料价值不高。另外,目前网络、媒体、官方等宣传平台对检察机关维护公益的作用偏重于公益诉讼典型个案的宣传,而忽视了诉前检察建议在维护公益中所起的重要作用。总之,检察机关对开展公益诉讼工作的宣传在整体上存在不及时、不全面、不对称的情形,影响了工作的社会知名度和社会影响力。

  三、基层检察机关开展公益诉讼工作存在的问题

  (一)领导不够重视。实践证明,公益诉讼的顺利开展离不开党组和检察长的重视与支持,但某些基层院领导对公益诉讼工作必要性、紧迫性认识得还不够深,未能将该项工作放到应有的突出位置来抓,有些虽然成立了领导小组,也做了一些工作,但“只动嘴皮,不动手脚”的现象普遍存在,致使工作未真正启动或仅停留于形式,未采取实质措施推动公益诉讼工作向前迈进。

  (二)行动不够积极。特别是行政公益诉讼一般以一级政府或行政机关为起诉对象,不少地方政府还不习惯,行政执法部门也不欢迎,工作推进中受地方干扰和阻力较大。一些检察机关因此对工作表现出消极畏难情绪,等靠观望,不愿主动作为,或仅满足于履行诉前程序就鸣金收兵,“只想开花、不愿结果”;也有些检察机关开始干劲很足,一遇到困难和阻力尤其是向当地党委汇报未获支持后,不能从推进工作的大局着眼,顾虑重重、犹豫不决,使一些能够成案的线索或“胎死腹中”;有些试点检察机关自上而下以“命令式”的方式进行推动,推一下动一下,不推不动,公益诉讼工作进展缓慢。

  (三)没有形成强大合力。内部合力发挥不到位。实践中,多数公益诉讼案件线索的发现要靠民行检察部门自己找、上门问,侦检、公诉、控申等业务部门主动帮助梳理、发现移送的并不多,民行检察部门与其他业务部门之间的信息共享、工作联动机制还不健全,线索梳理、发现、移送的随意性较大、规范性不强,检察机关内部多部门、多环节、多角度开展监督,整体作战、协同发力的优势尚未得到充分体现。上下一体化合力待加强,试点期间,省、市两级院往往只注重于对基层院公益诉讼案件办理的程序、质量和文书制作的指导,对工作推进中遇到的地方阻力给予协调、排忧、支持和帮助的较少,市级院自身为绕开地方阻力,绝大部分选择提起民事公益诉讼,上级院带头克服困难的表率、标杆作用未能显现,未能以自上而下的方式为基层院开展公益诉讼营造良好的外部环境。

  (四)队伍还需加强。一是办案力量薄弱。近年来,关于民行检察职能的改革较多,新增业务也较多,使得民行整体办案力量已严重不足。尤其是检察人员分类改革实行之后,一般基层检察机关的民行部门只有一两名员额检察官,实际办案人不增反降,案多人少的矛盾更加突出。例如我院民行部门就只有一名员额检察官,,人少案多仍是一个非常棘手问题。面对公益诉讼这一崭新的任务,当前的民行检察队伍难以胜任。二是办案能力不足。检察机关提起公益诉讼作为一项全新的工作任务,涉及社会管理的方方面面、行政执法的各个环节,对检察人员的理论素养、业务能力等均提出了新的更高要求。实践表明,现有民行检察人员的业务素能与工作要求尚有一定距离,懂侦查、会调查的人不多,多数民行检察人员在办案思维、知识储备、线索发现、调查取证、庭审应对等方面还不能完全适应工作的新要求,不会干、不能干的问题仍然存在,有待进一步提高。

  四、推进基层检察院公益诉讼工作的对策及建议

  (一)转变观念。各级检察机关乃至所有的检察干警必须充分的认识到,公益诉讼是检察职能的一项重大调整,事关检察工作全局、事关检察机关形象,也事关检察事业的长远发展,尤其是随着监察体制改革的推进,开展公益诉讼对检察机关更显得必要和迫切。各基层院院党组尤其是检察长,应作为公益诉讼工作的第一责任人,要切实强化组织领导,敢于担当、积极作为,真正把公益诉讼工作作为一把手工程来抓,定期听取工作汇报,及时研究工作措施,认真分析工作难点,适时推进工作开展。检察干警应自觉树立起公益诉讼人人有责、人人参与的大局意识,主动为公益诉讼建言献策,形成横向一盘棋、纵向一体化开展公益诉讼的工作格局。

  (二)积极作为。目前,借助司法力量推进严格执法的共识尚未形成,公益诉讼尤其是行政公益诉讼在开展之初面临的地方干扰和阻力在所难免,公益诉讼作为推进依法行政、严格执法的重要手段应该说是大势所趋,所以,检察机关应树立起开展公益诉讼的信心和决心。在维护国家和社会公共利益上,行政机关和检察机关行使职权的出发点和侧重点虽有所不同,但目标却是一致的,检察机关要主动加强与党委、政府及人大的请示汇报,争取理解和支持;主动加强与行政机关的沟通,坚持把推进问题解决作为履职尽责的首要目标,在监督中寻求配合,努力为公益诉讼的开展营造良好的外部环境。

  (三)发挥合力。省、市两级检察机关要充分发挥对基层检察机关的领导职责,不仅在办案的程序上、质量上、文书的制作上给予指导,对于基层检察机关在工作推进中遇到的地方阻力上主动给予协调,争取上级党委政府的支持,推动基层工作,为基层检察机关提供坚强后盾,增强基层攻坚克难的信心和勇气。检察机关内部要加强民行诉讼监督和公益诉讼案件发现机制和内部线索移送、案件交办、转办机制建设,形成以民行部门为主导、相关部门协作配合的工作格局。对外要加强与公安、环保、食品药品安全、国土等行政执法部门案件信息移送工作,充分利用行政执法与行政检察衔接平台、行政执法与刑事司法信息共享平台等载体,拓宽线索来源渠道。

  (四)配强队伍。就目前来讲,为保证公益诉讼工作顺利完成,各检察机关应当首先整合内部资源,抽调自侦、公诉、民行、技术、宣传等部门的精干力量,在案件办理、舆论宣传引导、技术设备安装调试等方面组成办案组,专门负责公益诉讼工作。从长远来看,必须配齐配强民行检察队伍,尤其是随着监察体制改革的推进,要将素质高、办案能力强的干警充实至民行部门。同时要开展专业性、针对性强的培训,提高检察人员线索发现、调查核实、案件汇报、文书写作、出庭公诉等多种能力,为公益诉讼可持续发展奠定人才基础。

  (五)提升质效。检察机关在案件的选取上要注重抓住党委人大高度关注、当地群众反映强烈,有社会影响力的公益诉讼案,以达到“通过一案解决一片”的效果,更好地体现公益诉讼意义。同时要注重办案的可持续性,要加大办案力度和办案规模,只有足够数量的案件支撑,才能更好地把握公益诉讼的规律,才能为后期立法提供实践经验和典型样本。同时在办案中既要强调办案的数量,更要重视办案的质量,要抓住案件的每一个环节,做好调查取证、重视诉前程序、开好庭前会议、精心准备庭审、全力保障庭审效果。

 

                           

                                                鸡泽县人民检察院党组副书记、副检察长王振现

 

编辑:包海龙

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